20 mai 2019

Point de vue de Jacques Freyssinet, ancien directeur de l’Ires, sur les transformations potentielles du système d’assurance chômage français

La 5ème journée du cycle IHEPS a permis de mettre en lumière les différents enjeux relatifs à l’indemnisation du chômage et aux minima sociaux. Jacques Freyssinet, économiste et ancien directeur de l’Ires est intervenu sur les transformations potentielles du système d’assurance chômage français.

L’expérience internationale issue des dispositifs nationaux d’assurance chômage conduit à distinguer trois modèles.

Le premier, le modèle de Gand, nait à la fin du XIXème siècle de l’initiative de syndicats de métiers. Le dispositif, basé sur une cotisation volontaire des syndiqués, exige en pratique un certain niveau de salaire. Il résiste mal aux crises sectorielles et n’est pas accessible aux salariés les moins qualifiés. Un financement public apparaît vite nécessaire et deviendra progressivement prédominant. Les syndicats continuent d’assumer la gestion des caisses d’assurance chômage. Des caisses sont créées pour les non-affiliés afin de ne pas créer une incitation à l’adhésion syndicale.

Le second modèle dit d’experience rating caractérise l’assurance chômage aux États-Unis. Son financement résulte exclusivement des cotisations des employeurs.  Les États fédérés assurent la gestion des régimes d’assurance sans que les syndicats ne soient représentés. Le taux de cotisation de l’entreprise dépend de ses dépenses d’indemnisation relatives aux licenciements effectués par l’entreprise. La durée d’indemnisation est en principe limitée à six mois. Elle peut être étendue, en cas de crise, avec un complément de financement public. Des régimes complémentaires d’entreprise existent en parallèle.

Le troisième modèle est le modèle de Beveridge mis en place au Royaume-Uni. Il est géré par l’État sans que les salariés et les employeurs n’y participent. Il assure une prestation contributive pendant six mois puis une prestation non contributive, toutes deux étant de faible niveau. Le dispositif est actuellement en cours d’absorption progressive au sein d’une prestation générale de revenu minimum, l’Universal Credit.

Le dispositif français d’assurance chômage est souvent perçu comme particulièrement stable depuis la création de l’Unédic en 1958. Toutefois, sur le plan historique, on peut distinguer trois périodes caractérisées par trois logiques d’indemnisation différentes.

La première période s’étend de 1958 à 1979. L’assurance chômage est créée par un accord du 31 décembre 1958 entre patronat et syndicats comme un régime complémentaire de l’aide publique qui existait depuis 1951.

La seconde correspond à la mise en place d’un régime unifié après l’échec des négociations face à un déficit massif du régime en 1978. La loi du 16 janvier 1979 fusionne assistance publique et assurance chômage. Le financement est assuré par des cotisations patronales et salariales ainsi que par une contribution de l’État pour environ un tiers. La gestion du régime est confiée à l’Unédic.

La coexistence d’un régime d’assurance et d’un régime de solidarité marque la troisième période. Après un nouvel échec des négociations et une reprise de la gestion du régime par l’État en 1982, un accord est trouvé en 1984 sur la base de la séparation du régime d’assurance et du régime d’assistance. L’État se voit attribuer la responsabilité de prendre seul en charge les personnes les plus éloignées du marché du travail. Au gré des modifications des règles applicables aux régimes d’assistance et de solidarité, des populations transitent d’un régime vers l’autre.

Le programme présidentiel a inspiré les réformes amorcées aujourd’hui. Elles visent la liberté de choisir son avenir professionnel. 

Le programme présidentiel prévoyait l’extension de l’assurance chômage aux salariés démissionnaires et aux non-salariés. Cette généralisation de l’assurance chômage et sa gestion par l’État relèvent de la logique beveridgienne. Ce même programme prévoyait aussi la mise en place d’un bonus-malus pour responsabiliser les employeurs et la gestion par l’État de l’assurance chômage en y associant les partenaires sociaux. Ce principe évoque quant à lui l’experience rating.

La loi de finances et la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2018 proposent l’exonération puis la suppression en 2019 des cotisations salariales pour les remplacer par la contribution sociale généralisée. Elles planifient aussi l’exonération des cotisations patronales à partir du 1^er octobre 2019. Elle sera totale au niveau du SMIC puis dégressive jusqu’à 1,6 SMIC. Compte tenu de l’implication financière du secteur public, on peut s’interroger à terme sur une éventuelle mise en cause de la légitimité d’une gestion paritaire du système. En 2020, l’État fournira 18,1 Md€, soit 46% des recettes totales.

La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel présente une double dimension : prestations et gouvernance.

En ce qui concerne les prestations, elle reprend le contenu de l’accord interprofessionnel du 22 février 2018. L’extension de l’assurance chômage est restrictive. Selon l’étude d’impact, elle toucherait environ 60 000 personnes (travailleurs indépendants et salariés démissionnaires confondus). Au regard des 3 millions de personnes indemnisées en 2017, ce surcroît d’allocataires de 2% relativise l’objectif initial d’universalisation de l’assurance chômage.

En ce qui concerne la gouvernance du régime la loi limite considérablement le champ de compétence du paritarisme. Les directives fixées par le gouvernement encadrent étroitement cette gouvernance. Par ailleurs, la demande de création d’une allocation de chômage de longue durée au sein des prestations de l’Unédic semble revenir sur la scission opérée en 1984 entre assurance et solidarité. Se pose aussi la question de son articulation avec la création prévue pour 2020 d’un « revenu universel d’activité » issu de « la fusion du plus grand nombre possible de prestations » qui rappelle le Universal Credit britannique.

On constate donc que le projet de remise à plat mêle trois axes. Un premier axe évoque l’experience rating américain avec le système de bonus-malus. Un second axe est orienté vers le système beveridgien avec la promesse d’universalisation de la protection et la contribution financière massive de l’État. Un dernier axe maintient la logique du paritarisme avec une responsabilité des partenaires sociaux pour négocier les règles de l’assurance chômage et gérer le régime, mais désormais sous un encadrement strict de l’État.